Административно-правовые проблемы государственной регистрации религиозных объединений в РФ

Куприянов Ф.А., к.ю.н., адвокат АПМО религиовед,
 зав. каф. Православного Свято-Тихоновского гуманитарного университета

Совершенствование государственного контроля – важное направление проводимой в Российской Федерации административной реформы. В демократическом государстве в сферу контроля попадают, в частности, религиозные объединения. Первым звеном в механизме контроля за ними является их регистрация – т.е. получение о них информации и закрепление их правового статуса. Государственная регистрация – необходимое условие гражданской и административной правоспособности религиозного объединения.

Регистрация необходима не только для учета и сбора информации, но и для защиты граждан и государства от возможных негативных последствий деятельности религиозных объединений, тем более, что в последнее время наблюдается неприкрытое давление со стороны отдельных международных организаций и стоящих за ними сил. Обладая необходимыми материальными возможностями и на словах декларируя основные принципы свободы совести, на деле они стремятся к расширению зон своего влияния в Российской Федерации. Отмечены попытки некоторых религиозных организаций так или иначе воздействовать на развитие политической ситуации в России. Эти попытки привели к появлению опасных клерикальных тенденций, способных в силу содержащихся в них элементов политического экстремизма при определенных обстоятельствах разрушить гражданский мир в обществе, дополнив религиозный сепаратизм национальным, а также включив в орбиту противоборства противников всякой религии[1].

Следует отметить, что далеко не все религиозные организации соглашаются регистрироваться. Это проблема не только России, но и других стран. Даже в такой весьма либеральной стране, как Австралия, был прецедент, когда государство не признало право церкви отказаться от госрегистрации церковной школы. Церковь объясняла свой отказ тем, что и она, и школа управляются непосредственно Богом, а регистрация – признание  факта, что над ними существует другая власть. Суд заявил, что в секулярном государстве недостаточно утверждать, что вся власть от Бога и на этом основании не считаться с любым законом, который якобы подрывает божественную власть[2].

Процедура регистрации религиозных объединений определяется в России Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»[3] (далее – Закон 1997 г.), базовым Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[4] и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[5].

Решение о государственной регистрации централизованной религиозной организации принимается федеральным органом исполнительной власти – Федеральной регистрационной службой, а регистрация всех остальных религиозных организаций производится в ее территориальных органах[6]. При регистрации, реорганизации и ликвидации религиозных организаций сведения о них вносятся в единый государственный реестр юридических лиц.

В связи с введением в 1997 г. новелл в законодательство о свободе совести возникло множество проблем, связанных с регистрацией религиозных объединений. Приходится признать, что далеко не все религиозные организации оказались удовлетворены положениями нового закона.

Так, ст. 27 Закона 1997 г. установила, что уставы и иные учредительные документы религиозных организаций, созданных до вступления этого закона в силу, подлежат приведению в соответствие с ним, а религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении периода не менее пятнадцати лет, пользуются правами юридического лица при условии их ежегодной перерегистрации до истечения указанного пятнадцатилетнего срока.

Эта норма вызвала протест со стороны некоторых организаций, не имеющих подобных документов, что явилось причиной разбирательства в Конституционном Суде РФ. Дело в том, что оспариваемая норма фактически означала, что перерегистрироваться могло только ограниченное число организаций, признававшихся в СССР и легитимно действовавших на территории РСФСР вплоть до распада Советского Союза.

23 ноября 1999 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление №16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»[7]. Поводом к рассмотрению дела явились жалобы Религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Ярославле и религиозной организации «Христианская церковь Прославления» (г. Абакан, Республика Хакасия) на нарушение конституционных прав и свобод граждан указанными положениями Федерального закона.

Конституционный Суд РФ признал обжалуемые положения Закона 1997 г. не противоречащими Конституции РФ, но установил, что они не подлежат применению в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления в силу данного Федерального закона, т.е. до 1 октября 1997 г., а также в отношении местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации.

Названное Постановление Конституционного Суда РФ, несомненно, имеет важное практическое значение. Оно установило, что все религиозные организации, учрежденные до 1 октября 1997 г., независимо от своего вхождения в структуру централизованной религиозной организации смогут пользоваться правами юридического лица в полном объеме без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных абз. четвертым п. 3 ст. 27 Закона 1997 г. [8].

Определением от 13 апреля 2000 г.[9] Конституционный Суд РФ еще раз подтвердил, что «законодатель не мог лишить определенную часть учрежденных и обладающих полной правоспособностью религиозных организаций возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами…».

В 1998 г. была урегулирована процедура регистрации представительств иностранных религиозных организаций. Регламентация их деятельности отнесена к компетенции Правительства России[10].

Представительством иностранной религиозной организации является создаваемое на территории Российской Федерации обособленное подразделение иностранной религиозной организации без прав юридического лица, действующее от ее имени и по ее поручению на основании предоставленных полномочий. Установлено, что представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной религиозной деятельностью и на него не распространяется статус религиозного объединения, предусмотренныц Законом 1997 г..

Новеллой Закона 1997 г. являлось законодательное определение такой формы религиозного объединения, как религиозная группа. Религиозной группой согласно ст. 3 Закона 1997 г. признается религиозное объединение граждан, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица.

Установлены весьма жесткие условия для преобразования религиозной группы в религиозную организацию – пятнадцатилетний срок деятельности на соответствующей территории либо подтверждение ее вхождения в структуру уже действующей централизованной религиозной организации.

На наш взгляд, то, что для деятельности данного религиозного объединения не требуется государственная регистрация, является недоработкой. Действительно, с одной стороны, регистрировать каждую группу очень трудно, так как подобные объединения могут возникать и исчезать достаточно быстро, но с другой стороны, контроль за деятельностью группы до момента ее регистрации уже в качестве религиозной организации, юридического лица, практически оказывается невозможым. Более того, даже если религиозная группа будет запрещена, она сможет «воскреснуть» под другим именем. При этом регистрация ей снова не потребуется. Поэтому некоторые группы сами не хотят регистрироваться, поскольку это повлечет для них обязанности и ответственность.

До сих пор неясна мера ответственности организатора религиозного объединения, совершающего противозаконные действия. Закон 1997 г. содержит традиционную отсылочную норму к действующему законодательству (ст. 26), однако оно такой ответственности не устанавливает. Эту недоработку необходимо исправить. П.Дозорцев, например, предлагает внести в текст Закона 1997 г. норму, которая существует в действующем Законе «Об общественных объединениях», ст. 41 которого гласит: «При совершении общественным объединением, в том числе не зарегистрированным в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ». Если бы подобная норма содержалась в Законе о свободе совести, то проблема ответственности религиозных объединений, в том числе религиозных групп, за противоправные деяния была бы решена[11].

К сожалению, многие религиозные объединения регистрируются как общественные или создают своеобразные «дочерние» общественные организации, под прикрытием которых проводят религиозную пропаганду.

Несмотря на то что религиозные объединения являются разновидностью общественных, в современном российском законодательстве четко определены различия между ними. Прежде всего, данные организации отличаются по цели их создания.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях», под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей.

Такими целями могут быть: для общественного движения (ст. 9) –социальные, политические, общественно полезные цели; для фонда (ст. 10) – формирование имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и его имущества на общественно полезные цели; для общественных учреждений (ст. 11) – оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения; для органа общественной самодеятельности (ст. 12) – совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы и направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

Целью деятельности политической партии (ст. 3 Федерального Закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»[12])  является участие граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Создание религиозных организаций имеет совсем другие цели, а именно – совместное исповедание и распространение веры (ст. 6 Закона 1997 г.).

Регистрация организации в качестве религиозной накладывает не ее деятельность определенные ограничения. Например, такие организации могут проводить занятия в общеобразовательных учебных учреждениях только по просьбе родителей или лиц, их заменяющих. С согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация таких учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы (п. 5 ст. 4 Закона 1997 г.).

Общественные организации подобного ограничения не имеют и поэтому вполне могут проводить занятия в общеобразовательных учебных учреждениях. Так, в Ярославской области существовала религиозная организация «Новое поколение». Последователи учения «Нового поколения», будучи членами общественной организации «Центр творческой молодежи» и используя ее статус, стали проводить акцию «Наркотики: удовольствие или смерть?». В школах и училищах, в частности, проводились лекции, демонстрировались фильмы и рассказывалось о вреде наркотиков, о том, как «вера спасает от иглы», подчеркивалось, где именно можно «обрести Иисуса».

Через некоторое время отец одной из школьниц, присутствовавшей на подобной лекции, написал письмо в РОНО, в котором отметил, что собрание было устроено вовсе не общественной организацией «Центром творческой молодежи», а религиозной организацией «Новое поколение»,  и подчеркнул, что с детьми «проводились какие-то сомнительные игры, а в конце собрания ребят попросили «наклонить головы для благословения» и прочитали над ними какие-то молитвы».

Районный отдел образования переадресовал письмо в различные государственные органы - и происходящим заинтересовалось областное управление юстиции.

Весной 2001 г. работники управления провели проверку деятельности «Центра творческой молодежи» и вскрыли еще ряд случаев, когда тот осуществлял агитацию в интересах «Нового поколения». В результате общественной организации вынесли официальное предупреждение о недопустимости такого рода деятельности.

Данное предупреждение было обжаловано в суд. Несмотря на то что о религиозном характере «антинаркотических» акций суду в один голос заявляли представители прокуратуры и управления юстиции, председатель Комитета по молодежной политике мэрии Ярославля, а также заместитель главврача областной наркологической больницы, суд все же решил, что данное предупреждение незаконно.

На это решение суда была подана кассационная жалоба, и областной суд в своем решении от 19 июня 2003 г. признал решение районного суда ошибочным, а претензии Управления юстиции к «Центру творческой молодежи» – совершенно справедливыми. Подобные случаи деятельности религиозных организаций неединичны[13].

Особое место при регистрации религиозных организаций занимает религиоведческая экспертиза.

Государственная религиоведческая экспертиза в соответствии с п. 8 ст. 11 Закона 1997 г. проводится по решению регистрирующего органа при регистрации централизованной религиозной организации или местной религиозной организации, не имеющей подтверждения о вхождении в централизованную религиозную организацию, в случае возникновения у регистрирующего органа необходимости проведения дополнительного исследования на предмет признания организации в качестве религиозной и проверки достоверности сведений относительно основ ее вероучения и соответствующей ему практики.

Проведение экспертизы регулируется постановлением Правительства РФ от 3 июня 1998 г.[14], а также Приказом Минюста РФ от 8 октября 1998 г.[15] и Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы». При Федеральной регистрационной службе действует экспертная религиоведческая комиссия, соответствующие экспертные советы учреждаются также при правительствах субъектов РФ.

Уникальность составов религиоведческой комиссии и экспертных советов – в преобладании в них представителей столичных высших учебных заведений и академических институтов. В качестве консультантов к работе привлекаются специалисты, а также представители самих религиозных организаций. Все они не только располагают высокими научными званиями и степенями, являются авторитетными специалистами в религиоведении и в церковно-государственных отношениях, но, что не менее существенно, имеют устойчивый «иммунитет» к давлению на них каких бы то ни было светских и конфессиональных инстанций. В отличие от служащих государственных учреждений представители науки сегодня, как правило, могут высказывать свои суждения без оглядки на мнение как начальства, так и церковных иерархов. По-видимому, этим объясняется отсутствие за все годы работы комиссий и советов каких-либо попыток повлиять в письменной или устной форме на экспертов при вынесении последними заключения по тому или иному религиозному объединению[16].

Основными задачами экспертизы являются: определение религиозного характера регистрируемой организации на основании сведений об основах ее вероучения и соответствующей ему практики; проверка и оценка достоверности этих сведений, содержащихся в представленных религиозной организацией материалах относительно основ ее вероучения.

Немало проблем порождает отсутствие в современном теоретическом религиоведении единого подхода к пониманию природы религии и ее сущностных характеристик. Даже само слово «религия» трактуется двояко, исходя из разных исторических традиций: философской, идущей от римского оратора и философа Цицерона, выводившего данное понятие из глагола relegere – «перечитывать», «размышлять», и теологической – от раннего христианского писателя Лактанция, выводившего его от глагола religare – «связывать». Е. И. Аринин в своей монографии приводит свыше 80 определений религии, сформулированных в разное время философами, теологами, социологами[17].

По результатам экспертизы экспертный совет принимает экспертное заключение, содержащее выводы в отношении возможности (невозможности) признания организации в качестве религиозной и достоверности сведений относительно основ ее вероучения и соответствующей ему практики. Экспертное заключение считается принятым, если оно одобрено большинством членов экспертного совета.

Религиоведческая экспертиза необходима не только при регистрации, но и для проверки деятельности как религиозных, так и общественных организаций. Приведенный выше пример решения районного суда по делу общественной организации «Центр творческой молодежи» свидетельствует о том, что зачастую суд оказывается неспособным разобраться в религиозных терминах и как следствие этого не может объективно оценить деятельность общественной организации, имея в виду признание ее в качестве организации религиозной. Поэтому необходимо расширить область деятельности экспертной религиоведческой комиссии и экспертных религиоведческих советов, а также увеличить их штат, одновременно повышая квалификацию экспертов. 

Более того, как было говорилось, имело место вынесение предупреждения общественной организации. Сама же религиозная организация, в пользу которой велась проповедь, в данном случае не фигурировала. Предположим, что общественная организация будет ликвидирована, но что помешает религиозной организации зарегистрировать еще одну общественную организацию с другим названием, потом еще одну и т.д. Очевидно, что в данном случае необходимо принимать меры против возможности возникновения подобных ситуаций. Добиться этого поможет действенный контроль, осуществляемый, в частности, путем масштабной религиоведческой экспертизы, проводимой при регистрации не только религиозных, но и общественных объединений, если у регистрирующего органа вызывает сомнения характер их деятельности.

Необходимо также наделить экспертов правом рассмотрения вопросов, требующих экспертной оценки в связи с осуществлением религиозными организациями действий, содержащих признаки экстремизма, и правом экспертной оценки деятельности общественных объединений, в работе которых просматриваются элементы (признаки) религиозной направленности.

Подводя итог изложенным выше рассуждениям и понимая важность государственного регулирования в сфере регистрации религиозных объединений,  в том числе и религиозных групп, для решения рассмотренных в статье проблем необходимо внести значительные дополнения в законодательство Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] См.: Залужный А.Г. Правовые проблемы формирования вероисповедной политики в современной России // Религия и право. 2004. № 3.

[2] Gaze B. Law, Liberty a№d Australia№ Democracy. Syd№ey, 1990.  P. 246-247.

[3] Федеральный закон от 26 сентября 1997 г . № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

[4] Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995 г. № 21. Ст. 1930.

[5] Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ.  2001. № 33 (Часть I). Ст. 3431.

[6] Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г . № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // СЗ РФ . 2004. № 42. Ст. 4110.

[7] СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6363.

[8] См.: Ряховский В.В. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Правоприменительная практика

[9] Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. № 46-О «По жалобе религиозного объединения «Независимый российский регион Общества Иисуса» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2101.

[10] Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 130 «О порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций»// СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 754.

[11] См.: Дозорцев П. Конституционно-правовые основы свободы совести в России// Росс. юстиция. 1999. № 2.  С. 22.

[12] Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»// СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

[13] См.: Мухтаров Е. Мимикрия //Ярославские Епархиальные ведомости. 2003. № 2 (140). 

[14] Постановление Правительства РФ от 3 июня 1998 г. № 565 «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2560.

[15] Приказ Минюста РФ от 8 октября 1998 г. № 140 «О порядке реализации постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. № 565 «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.  1998.  № 30.

[16] См.: Кантеров И.Я. Экспертные советы как субъекты конфессиональной политики // Религия и право.  2004. № 1.

[17] См.: Аринин Е. И., Философия религии: Принципы сущностного анализа. Архангельск, 1998.

Главная страница | Статьи и выступления
Федор Куприянов, Москва, ул.Острякова д.3, телефон: +7 (495) 745-15-51 моб. +7 (916) 41-41-239